《要点》业内所关注的，莫过于目标任务中提出的“2020年底全国煤电装机规模控制在11亿千瓦以内”这一条。据统计，今年前5个月，全国新批、新开工的煤电项目合计装机容量约有0.48亿千瓦，而截至2019年底，我国煤电装机容量已达10.4亿千瓦

        这份文件，无疑给热衷于继续扩张煤电规模的企业和投资者泼了一瓢冷水。11亿千瓦的规模上限提出之后，今年下半年煤电再出现大量新增产能的可能性较小。”中国能源研究会可再生能源专委会主任李俊峰日前在一次公开演讲中说，“我在和一些发电企业负责人交流时他们也表示，这份文件给了自己‘当头棒喝’。”与之相比，华北电力大学教授袁家海对《要点》提出的“11亿千瓦”的容量限制的看法较为中性。“今年是‘十三五’收官之年，文件在要求严控规模的同时，实际也明确各省根据实际情况，将手续补齐的停建项目移出停、缓建名单，以此来避免地方上利用规划之间的空档期上马过多的项目。至于‘十四五’时期的规模，还要等待规划目标进一步确定。”

中国社科院财经战略研究院副研究员冯永晟则认为，“11亿千瓦”作为一个上限目标是比较适度的。“化解过剩产能的背后，有升级和优化的要求。煤电在电力系统中的功能角色正在变化，到底什么样的规模有利于我国的能源转型，可能需要一个相对宽裕的新增空间来探索。”

地方煤电建设存在较大不确定性

      李俊峰认为，我国煤电目前处于“在纠结中发展”的局面。“一方面，从环境保护的角度出发，我们提出了增加电煤消费占比的要求，2019年电煤在全部煤炭消费中的占比已经从2015年的百分之38提升至百分之48。但另一方面，电力行业的二氧化碳排放占到全国二氧化碳排放的比重高达百分之40，煤电碳排放的问题是不容忽视的。”他表示，“煤电是托底的发电电源，出现供应不足的部分就需要煤电能顶上来，但我认为11亿千瓦的煤电装机规模上限，已经可以满足目前的发展要求。”煤电的“纠结”还不止于此。据袁家海介绍，“十三五”期间，我国煤电行业供给侧改革成果已较为显著。“‘十三五’前四年，新增煤电装机逐年减少，2016-2019年间累计新增煤电装机1.34亿千瓦，对比‘十二五’期间，火电（包括煤电、气电等）新增容量占到五年内总新增装机容量的百分之51，其中累计新增煤电装机高达2.3亿千瓦。”他表示，“可以说，煤电装机快速增长的势头在‘十三五’时期被有效遏制住了，但煤电机组的绝对量仍然较大。”而今年2月26日，国家能源局官网发布的《关于发布2023年煤电规划建设风险预警的通知》显示，除山西、甘肃、宁夏、黑龙江、吉林五省区外，其余省份、地区2023年煤电装机充裕度预警指标均为绿色等级，充裕度预警绿色地区较上一年度继续增多。此次发布的《要点》也并未就这些地区的煤电项目建设提出过多限制和约束。“各省区煤电项目审批权可以自己掌握，使得国家层面对于整体规模的控制难以遏制地方上对于拉动经济等考虑进行的煤电项目投资，地方、企业也逐渐开始取代国家发电企业，成为煤电项目投资的主要参与力量。”一位不愿具名的业内专家向记者表示，如果不采取措施，多年来行业为去产能付出的努力可能会付诸东流，“除非国家对于煤电投资出台新的限制性的规定，否则地方上以各种名义新增煤电项目的情况将很难遏制。”

《要点》之外，灵活性成“必答题”

          “从中长期来看，如果2030年全社会用电量达到10万亿千瓦时，综合考虑50%非化石能源电力供应、适度发展气电等，留给煤电的电量空间不超过4.3万亿千瓦时。而2019年，煤电发电量已经达到4.56万亿千瓦时。”袁家海指出，“这不仅意味着我国煤电电量需求可能已在2019年接近甚至达到峰值，还意味着从‘十四五’开始，除非电力需求增长大幅超出了目前的预期，否则我国煤电的电量市场可能需要在当前的基础上做减法。”在此情境下，煤电装机容量仍将有所增加，但电量却可能逐渐降低，即煤电设备利用小时数将进一步走低，煤电机组压底负荷运行的情况也将因此越来越普遍。“煤电未来的发展重点，不再是装机规模的扩张，而是要提高现有机组的灵活性和容量价值。”袁家海表示。此次六部委联合发布的文件以化解过剩产能工作为主，并未提及煤电灵活性改造的相关内容。但在控制规模的同时，煤电如何转变角色与功能定位，同样是“十四五”煤电规划必须明确的问题。更有业内人士认为，应该将煤电机组具备一定灵活性作为硬性技术要求进行明确。对此，冯永晟表示：“目前，清洁能源发电比例快速大幅上升，煤电受到供给侧可再生能源发电的巨大冲击，需要应对其带来的‘剩余负荷’的波动，而这种负荷特征相比传统需求侧的波动更加难以预测和把握，正处于能源转型过程中的电力系统运营，已经对煤电提出新要求。”

        “煤电的功能定位在变化，适应这种变化的资源配置机制也应有所调整，煤电不再只提供电量，也不能再仅靠利用小时数赚钱。”冯永晟指出。“政策需要规定技术标准，但发电企业如何选择技术路线和投资方案，应交由市场引导，由发电企业决定。煤电为可再生能源发展提供的辅助支撑功能越大，就越需要建立针对这种功能变化的市场。”